吴睿鸫：用财税之“矛”攻以地生财之“盾”

吴睿鸫

        尽管扭转政府以地生财的局势，对于调控房价有着举足轻重的作用，但是，从近几年的政策实践来看，由于中央和地方的利益不太一致，在两者博弈中，地方政府大都占了上风，以至于一些“国字号”公共政策、特别是调控楼市的政策，不是被化解于无形，就是沦为一纸空文。

        地方政府之所以对土地财政“情有独钟”，其根源在财权与事权的严重不相匹配上，用比较通俗的话讲，地方政府的事多而钱少，因而才对  “第二财政”恋恋不舍。自1994年实行分税制财政体制以来，我国的地方税体系不但没有发展壮大，反而日渐萎缩。分税制改革初期，地方税约占全国税收总量一般为20%~30%，到2003年这一比重降至10%左右。由于地方政府的财政收入占整个财政收入的比重呈逐年下降趋势，地方政府财政支出占整个财政的比重并没有发生变化，而留给地方的财源却在减少，地方仅有营业税、契税等税种可以由地方独享。随着农业税、筵席税等税种的停征，地方的税源仍然在继续萎缩。

        而根据规定，1994年以后，土地出让收入全部归地方财政，这无疑表明，现行的财税体制迫使地方政府靠土地生财。有报道称，近年来，全国土地出让收入已达上万亿。尽管地价对房价的影响有多大还存在争议，但是，高地价会推涨房价是毋庸置疑的。而且，高房价还可以给地方财政带来更大的收入。

        由此看来，要想破解地方政府与土地财政这个死结，惟有动用财税之矛攻以地生财之盾。具体点讲，国家需要站在财税的视角，来理顺中央与地方财税与事权，加快费改税的进程，启动税收制度改革，使地方政府拥有与事权相匹配的财权，从而回归到市场监督者和守夜人的本位。

        一方面，对现有分享税制进行重新分割，壮大地方财力。从现行税收分享制度安排来看，税种分为中央税、地方税和中央地方共享税。中央税主要包括增值税、消费税和关税等，共享税以所得税为主，地方税主要有营业税、资源税和土地增值税等小税种。在税种洗牌过程中，不仅中央要让给地方一些税种，还要提高地方对共享税的比重。

        另一方面，将土地出让金改为物业税，为地方提供可持续的财政收入。土地出让金改成物业税好处很多：首先，收费有很大的变通性，可收可不收，尤其在地方政府干扰下，执法的弹性很大，而一旦上升到税收制度层面，就有了强制性、无偿性和固定性的特点；其次，能变成公共财政。虽然现在国家明确规定土地出让金应给予农村农民补偿，拿出一定比例的资金用于建设廉租房等，实际上并没有真正的约束力，一旦“费改税”后，这部分钱直接会纳入公共预算的财政，在财政支出上就有了硬约束，民众所期盼的民生建设，就变成现实；更为重要的是，70年的土地出让金一次征收变为物业税后，不仅能变成细水长流的税源，而且也为地方财政提供稳定可持续的财政收入。

        总之，惟有多措并举，才能把地方政府对以地生财的“依赖症”慢慢治愈，从而不再让国家总为高房价闹心。



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