深化税改 中央地方分配调整成难点

亚博体彩 新闻记者  胡健

话题缘起

　　8月24日，国家发展和改革委员会财政金融司司长徐林表示，我国计划实施一系列税改，包括营业税改革和资源税改革等。徐林还表示，一旦改革得以推进，中央和地方政府分享增值税的比例也应进行调整。

        同时，今年5月资源税改革从新疆开始试点，原油和天然气资源税由从量计征改为从价计征，税率为5%。资源税是完全由地方政府享有的税种，这一改革将有利于提高资源输出地的财政收入。

        资源税和营业税的加征与减免，都直接牵扯到中央和地方政府的税收分成比例问题。1994年至今，我国财政体制在保留基本框架不变的前提下，进行了局部调整。中央和地方政府税收收入如何分成才更加合理？16年后，已经发生巨大变化的中国，是否应该就财税体制进行一些调整呢？《亚博体彩 新闻》（以下简称NBD）今日邀请了3位权威人士，从专家的角度进行全面解读。

税制改革期待合理

        NBD：营业税减少或取消和资源税税赋的提高，在中国的税收领域牵涉到哪些方面？

        安体富：营业税是我国第二大主体税，仅次于增值税，同时也是地方获得财政收入的主要来源；而资源税则是地方税，资源税税赋提高、征税范围扩大，有利于扩大地方财政收入。但也应该看到，资源税只是地方税收收入的一小部分。

        郭伟：营业税的确就是重复征税，像物流等问题比较集中的行业，国家税务总局已经在实行差额征税，营业税终将被逐步取消，这是共识。但现在的问题其实并不是税种是否该取消，而是取消后增值税增多的那一部分该如何分成，增值税目前的分配比例是地方占25%，中央占75%，而营业税则是100%归地方所有。

        NBD：那么针对资源税加征和营业税取消，如何解决中央和地方的分成会比较合理呢？

        郭伟：目前的增值税征收，地方政府负责征税却仅能分到1/4的利益。一旦将营业税并入增值税中，地方政府的财政收入将大大减少，可能会打击地方政府行政积极性。中央和地方现在是“事权”和“财权”不匹配，“事权”下放到地方，但是“财权”依然掌握在中央这边。就营业税取消来说，有一个体制的问题，即税收比例怎么分，需将比例进行重新调整。

        最好的解决办法就是，将所征税收全部收归中央，然后进行统一合理的分配。当然这个过程涉及部门很多，还需要一个漫长的过渡过程。目前我国税收收入始终保持大幅度的增长，这就为我们进行更进一步的改革奠定了一个坚实的财力基础。

        杨志勇：为了减少资源分布不均所带来的财力差距，更重要的是因应未来发展的需要，资源税应在中央和地方之间进行划分。增值税、营业税和其他税种的划分应在全方位财税体制改革框架中统筹规划，以免再现零敲碎打被动改革的局面。建立中央和地方、地方各级财政之间的分租与分利体制，进一步完善财政收入划分体制。

分税制改革要深化

        NBD：总的来看，我国税收地方和中央的关系是个什么状况？

        郭伟：从征收上看，中央和地方税种容易管理的是由中央来管理，那些细碎的“芝麻税”由地方来征收、使用。

        从分配上，如果说中央政府和地方政府是家长和儿女的关系的话，我们的情况是家长有钱，然后分给儿女去花。但是目前我们的情况是作为家长的中央政府太有钱，甚至能达到整个税收的93%，作为儿女的地方政府相对较穷，这就容易滋生一些问题。其中包括：地方政府为获得收入而征收“探头税”，比如明年1月份企业应缴的税款，今年就收上来；另外一面，不满于某种意义上的  “中央请客、地方买单”的现象，地方政府为钱的问题很头疼，他们做事情没有积极性。

        NBD：很多专家都认为，营业税取消是大势所趋，但这必将会引发中央和地方财政收入划分体系的改革。那么这个体系需要改革的原因是什么？

        安体富：营业税是国家第二大税种，是地方的主体税种。如果真的取消，就必须考虑地方政府的生存问题了，自然涉及整个分税制改革的深化。如果征收营业税的行业全部被纳入增值税征收范围，那这项改革力度就不亚于1994年分税制改革，需要对整个财税体制都进行调整。

        总的来说，进行分税制改革就是为了更好地平衡事权、财权和财力的关系。第一是事权问题，我们现在的事权，就是实际意义上的责任，划分不太合理，中央和地方事权层层下放，很多事权先下放到省，省再下放到县，最后县级政府地方的事权超出其财力的承受能力，比如说推行社会保障、医疗、义务教育等，因此中央需要承担更多责任。

        其次是需要扩大地方的财权，比如说可以考虑到地方的特殊情况而设立一些税种等。之所以这么做，原因就在于地方财力要和事权相匹配。对比中央和地方的财政报告就可以看出，地方政府支出是大头，收入是小头，中央政府反之，那么差额就由中央通过转移支付弥补给地方。但目前我们的转移支付体系还很不健全。

难点仍在体制

        NBD：转移支付体制是协调分配政府和地方收入的“有形之手”，但在实际操作过程中，转移支付究竟存在什么问题呢？

        杨志勇：经历上次分税制改革之后，目前地方财政特别是基层财政困难，严重影响基层政府的正常运转，我国为此采取了包括扩大财政转移支付总量和种类等多种形式的措施，以保证基层财政的正常运转。

        我国财政体制一直注意同时发挥中央和地方两个积极性。但现行一般性转移支付制度种类繁多，既有均衡性转移支付，又有民族地区转移支付、调整工资转移支付制度等。转移支付的种类与政策相关性强，有利于政策的落实，但一般性转移支付制度因此不够稳定，在一定程度上影响了激励性效果的发挥。

        而且，各种一般性转移支付形式都具有财力性转移支付的特征，转移支付目标存在交叉和重叠，影响了一般性转移支付制度合力的发挥。专项转移支付制度透明度不够，也不利于地方政府预算的规范化。

        NBD：中国自从实行分税制改革后，取得了很大成果，但是随着经济增长，也产生了很多新问题。在中央和地方财政收入划分体系中，什么是需要解决的难点？

        杨志勇：我国中央财政的调控能力较强，财政体制潜在的问题不易看清，容易因为担心全面重构财政体制会带来中央财政收入下滑，从而在改革面前畏首畏尾，耽误改革的时机。

        全面重构势必影响中央和地方的财力分配格局，利益受损方必会以稳定为借口阻碍改革的进行。比如，尽管税收返还在地方政府可支配财力中的相对重要性已下降，但2009年中央对地方的税收返还仍高达4942.27亿元，绝对额较大。由于经济发达地区的税收返还金额较大，这些地方必然会反对这项改革，这在一定程度上影响了地区间公共服务的均等化。

        安体富：对税务的征收，我们国家有两套机构，即国税和地税。采用这一体制的初衷原本是为了保证中央的财政收入，但实行这一体制后，征税人员增多了，纳税也变得复杂了。

        中国本来也想根据国情确定纳税系统，但在一些地方，地方税还没有形成体系，越来越多的税都要通过国税来收。从这个角度看，中央、地方的税项合并起来比较好。但中国的机构改革，要分容易，合起来就难了，财政机构的改革也是这样，因为这势必要影响到很多人的利益，这也是以后要解决的问题。

对话嘉宾

安体富  人民大学财政金融系主任

杨志勇  中国社科院财政与贸易经济研究所研究员

郭伟      资深税务专家



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